La batalla política por el presupuesto en Colombia: inflexibilidades o supervivencia fiscal (página 2)

La interpretación de las inflexibilidades a la
luz del
problema de inconsistencia a pesar de que pueden reflejar
desconfianza, podemos encontrar que algunos rubros son del tipo
prioritario que no pueden dejarse al vaivén
político, la adopción
de reglas no va a eliminar el problema y de hecho puede generar
conflicto o
choques inesperado cuando estas son demasiado fuertes.

Algunos trabajos
para Colombia

Hommes se ocupa del caso de Colombia y su
balance respecto a las características respecto del
proceso son
positivas destacando los aportes de la constitución de 1991, según la cual
se eliminaron todos los gastos de
destinación específico y estableció que la
inversión social se debía
incrementar atreves del tiempo, Hommes
critica la duplicidad de recurso para un mismo fin, duplicidad
que tiene un origen político, en este caso se
pretendía que las regiones se hicieran cargo de proveer
servicios, a
lo que el gobierno central
y los congresistas no quisieran renunciar creando una presión
desmedida sobre el gasto generando dos procesos de
financiación, uno a través de los transferidos por
mandato constitucional y el otro por las transferencias hacia
departamentos y municipios.

Ayala – Perotti analizan el presupuesto
colombiano llegando a la conclusión que presenta una
escasa transparencia como consecuencia de una exagerada documentación reglamentación de los
procesos, a su vez sugieren que seria deseable que se
centralizara en el Ministerio de Hacienda el presupuesto e
inversión, siendo deseable que el gobierno recoja las
necesidades del país, en un proceso político y no
institucional.

Relaciones con el
Congreso

Este aspecto determinante se concentra en el problema
denominado auxilios parlamentarios, que no son otro cosa que los
costos de
transacción de la relación legislativo
–ejecutivo, estos auxilios se pueden clasificar en los
generales, que se asigna a todos los integrantes del congreso por
igual y los negociados que son aquellos asignados como una forma
de pago por un apoyo o afinidad partidista, estos últimos
son los menos transparentes, tanto que no se identifican como
auxilios, cuando el gobierno abolió los auxilios generales
dio paso a que se incrementaran los auxilio personalizados
desconociendo que el problema no radica en su existencia sino en
la falta de transparencia, ya que estos generan un clientelismo
presupuestal que como consecuencia multiplico por ocho el
valor de estos
auxilios de los cuales no hay rendición de cuantas ni
responsables.

Exenciones tributarias

Este un aspecto de la política
fiscal colombiana que se puede entender como un tipo de renta
cedida, este tratamiento especial incluye exenciones, descuentos,
deducciones y tarifas diferenciales que buscan alentar ciertas
actividades económicas o proteger sectores vulnerables de
la población, pero a la vez estimula la
evasión y la elusión.

Origen político de las
inflexibilidades

El origen de las inflexibilidades esta ligado al
debate
político sobre la asignación del gasto publico, los
rubros inflexibles entran en contradicción con gastos o
inversiones
prioritarios generando una separación entre la responsabilidad política, el
bienestar nacional y la responsabilidad
política.

Iniciativa parlamentaria en el presupuesto vs la
dictadura
fiscal

El origen de las inflexibilidades en lo político
hace que se analice la iniciativa de los congresistas en proceso
de asignación de recursos que son
resultado de la iniciativa parlamentaria, seria fácil que
el ejecutivo haciendo uso de la dictadura fiscal diera cabal
cumplimiento al gasto del presupuesto pero esto
degeneraría en dar por terminado la iniciativa
parlamentaria en materia de
gastos, lo cual podría generar mayor inflexibilidad en el
presupuesto, insuficiencia de rentas y aumento de la deuda
publica.

Violación
de la unidad de caja: transferencias y rentas de
destinación específica

Uno de los principios
presupuestales contra el cual atenta la inflexibilidad es la
unidad de caja como elemento fundamental de un presupuesto sano,
que facilita la contabilidad
permitiendo priorizar la importancia de cada gasto. Respecto a
las rentas de destinación especifica y los fondos
especiales estos han sido criticados por afectar el principio de
unidad de caja, la existencia de estos elementos del presupuesto
están cimentados en que son el resultado del temor de que
ciertos gastos se dejen de satisfacer aunque conducen al
entorpecimiento de la contabilidad y fiscalización
presupuestal generando una rigidez que dificultad la distribución racional de recursos
contribuyendo a la inestabilidad fiscal y limitando la
posibilidad de racionalizar e proceso de la planeación.

Por lo que son múltiples los inconvenientes
surgidos por la renta de destinación especifica que
conducen a una rigidez nociva impidiendo el gasto racional y
estableciendo gastos en sectores no esenciales, aumentado de
manera compleja el proceso presupuestal y promoviendo el balance
fiscal.

Recursos
parafiscales

La parafiscalidad en Colombia se remonta a la ley 76 de 1927,
la cual establecía gravámenes a los cafeteros para
su propio beneficio, pero las contribuciones parafiscales mas
comunes son al SENA, al ICBF, al ISS y las Cajas De
Compensación Familiar, esta es una forma de recaudar
contribuciones de los contribuyentes sin que sea asimilable a un
impuesto.

Inflexibilidades
presupuestales actuales

Podemos identificas tres grupos de
inflexibilidades, inflexibilidades en el gasto, inflexibilidades
en el ingreso y los recurso parafiscales.

Inflexibilidades con fuente en los gastos:
transferencias

Dentro de los gastos de funcionamientos los componentes
mas importantes son los gastos de personal, los
gastos generales y las transferencias, estas ultimas en conjunto
con el pago de pensiones son los mayores componentes del gasto
con cerca de una quinta parte del total de las transferencias;
estos recursos constituciones apropiaciones inflexibles y se
pueden clasificar en categorías que influyen
transferencias territoriales, seguridad
social, educación,
infraestructura, combustible y otras transferencias.

Inflexibilidades con fuente en los ingresos: rentas
de destinación específica

Estas inflexibilidades surgen por que destinan un
ingreso dela nación
a una destinación especifica, fenómeno que se
agudizo con la creación de nuevas destinaciones
especificas como una estrategia de
diversos grupos para asegurar recursos públicos futuros y
generar una protección contra recortes en momento de
ajuste, estas inflexibilidades están soportadas en el
articulo 359 de la constitución nacional en la que dice
que no abran rentas de nacionales de destinación
especifica pero se exceptúan numerosos grupos y regiones
para la designación y aprobación de las mismas
haciendo que la norma no sea clara.

Recursos parafiscales

Se entiende por contribuciones parafiscales aquellas
tasas o aportes que se pagan a favor de un ente público o
privado con el fin de que se revierta un beneficio a favor de
quienes hicieron la contribución, la corte constitucional
afirma que es una forma de gravamen que esta por fuera del
presupuesto que no se incorpora a el pero solo el estado lo
puede manejar por que son recurso públicos aunque no un
ingreso corriente de la nación.

Aquí se hace de presente una discusión y
es la de que si los parafiscales son contribuciones impositivas o
son aportes, respecto a esto tanto el gobierno como la corte
constitucional tiene una gran confusión por que en
realidad no saben si estos recursos son o no rentas corrientes de
la nación.

Recomendaciones
de política

Teniendo en cuenta de que las inflexibilidades son de
diversa índole pero que el componente mas importante es el
político se podría creer que se pueden utilizar
como variables
estratégicas para asegurar recursos futuros ahora bien
inicialmente pueden ser estrategias pero
a futuro pueden ser un problema que haría menos
transparente el proceso presupuestal y dificultaría la
discusión sobre las prioridades del gasto, en este orden
de ideas se proponen ocho propuestas a saber:

Propuesta A, modificación al proceso de
asignación del presupuesto para transferencias, recursos
parafiscales y gastos asociados con rentas de destinación
específica.

Esta propuesta impulsa la idea de diseñar un
esquema que permita establecer de manera sencilla la prioridad
del gasto teniendo en cuenta las limitaciones presupuestales,
esto se podría realizar estableciendo el monto total de
gastos una distribución por sectores y la
distribución de montos presupuestales teniendo en cuenta
reglas que guíen el proceso de asignación, este
esquema busca modificar la manera bajo la cual se asignan las
erogaciones en el proceso de negociación del presupuesto, permitiendo la
flexibilidad y priorización eliminado la duplicidad de
recursos para un mismo fin.

Propuesta B unidad de caja y
tesorería

Esto implica que los gastos que los gasto no
continúen siendo presupuestados sino que se efectuaran de
l total de los ingresos de la nación, lo que estimulara de
alguna manera la generación de mayores ingresos propios y
la elaboración de los planes de acción
de los establecimientos públicos.

Propuesta C cláusulas de escape para fondos de
largo plazo

Hace referencia a la financiación de los fondos
para contingencias futuras en especial las relacionadas con el
pasivo pensional, el objetivo de
esta propuesta es aliviar la situación fiscal y disminuir
la presión sobre la deuda publica, creando una regla que
establezca los momentos en que el gobierno debe financiar los
fondos.

Propuesta D limite a la capacidad de
endeudamiento

Esta propuesta establece un límite anual en la
capacidad de endeudamiento del gobierno consistente con el nivel
de deuda con la capacidad por parte del gobierno de recortar
apropiaciones cuando haya riesgo de
sobrepasar el límite.

Propuesta E el nuevo contrato entre el
ejecutivo y el legislativo: Revivir los auxilios
parlamentarios

En la ultima década se agudizo la practica de los
auxilios por debajo de la mesa lo que le resto trasparencia al
proceso, esta propuesta prepone que la mejor forma de enfrentar
este problema, es la de reescribir el contrato entre el
legislativo y el ejecutivo reviviendo los auxilios parlamentarios
siendo girados estos de manera directa a los alcaldes bajo la
vigilancia estricta de los entes de control.

Propuesta F cuarentena para las leyes o
artículos que impliquen gastos

Se propone un periodo después de la
promulgación des estos actos administrativos para que la
sociedad
evalué la conveniencia a no de dichas
erogaciones.

Propuesta G introducir en los presupuestos
anuales todas las rentas parafiscales

Teniendo en cuenta el principio de unidad de caja la
idea es incluir los parafiscales en el presupuesto general de la
nación en cada vigencia, determinado el monto de dichos
recurso para cada año, proceso sujeto a la
priorización y discreción por parte de cada uno de
los ministros.

Propuesto H introducir en los presupuesto anuales de
la nación todas las exenciones

Dado que las exenciones son una renta cedida seria
conveniente hacer explicito su destinatario permitiéndole
al gobierno la solicitud de una rendición de cuenta de los
beneficiarios, teniendo un efecto al futuro de una
reducción de las mismas.

El nuevo pacto
fiscal: todos ponen

Es importante que los diversos grupos
sociales renuncien a los beneficios que reciben del gobierno
en aras de una estabilidad macroeconómica que beneficia a
todos, en un proceso en el que todos pone mejorando
sustancialmente la situación fiscal del país, esto
implicaría la disminución de las exenciones, la
reducción en un 20% de las transferencias de libre
destinación, generando un efecto positivo sobre el
déficit fiscal, incluyendo a los acreedores del estado y
logrando acabar con la deuda.

Bibliografía

ECHEVERRY Juan Carlos, FERGUSSON Leopoldo Y QUERUBIN
Pablo. LA BATALLA POLITICA POR EL PRESUPUESTO DE LA NACION:
INFLEXIBILIDADES O SUPERVIVENCIA FISCAL Documento CEDE
2004-01 ISSN 1657-7191 Universidad de
Los Andes. Enero de 2004

Autor:

Jorge Enrique Diaz Varela